现行的各地国资经营管理模式，普遍被指缺乏具有可持续的发展思路
问题的提出
企业国资法的出台，激起了各地创新国资经营管理模式的热情，率先求索而成立的北京市国有资本经营管理中心，就随即引发了业界对这一话题的热议。尽管专家学者和业内人士纷纷对北京市强化国资委出资人权利的做法给予肯定,但大多基于这样两个基本前提：一是我国国资经营管理模式尚处于探索阶段，没有公认的标准路径可以遵循；二是应该鼓励各地因地制宜,在不断创新和完善中摸索国资经营管理的发展方向。
而在深入分析京、沪、渝、深等地具有不同代表性的地方国资经营管理模式后，人们不难发现，自上世纪90年代开始，我国经济发达的主要城市纷纷开始了对国资经营管理模式的探索。此前人们所关注的国有企业的生产经营效率问题，很快被不断组建的国有企业集团和投资公司的资产重组及投融资活动所取代。这些从事资产经营管理的新国企，从此成了探索地方国资经营管理模式的生力军。显然，当前北京市的探索，也正是这种新国企发展模式的延续。
然而，随着时间的推移，这类以新国企为主力的地方国资经营管理模式，也不断暴露出弊端。比较公认的看法是，到目前为止，地方国资在服务城市发展需要和贯彻政府意图的同时，大多仍具有明显的阶段性、临时性和应急性，因而不可避免地存在诸多局限性，并且由此产生的问题只能通过政府扶持和不断组建新的企业加以回避，而深层次的矛盾却始终无法解决。正因如此，现行的各地国资经营管理模式，普遍被指缺乏具有可持续的发展思路。
国资国企改革30年的经验告诉我们，虽然每一项和改革有关的具体措施，比如组建一个企业或推出一项制度等，总会不同程度地解决当时突出的某些问题，或者满足当时的某种特定需求，但每一轮带动经济腾飞的改革背后，仅有以上这些还不够，还需要思维的创新、思想的解放，要敢于和现有的模式和过去的经验大胆冲突。
那么，面对当前金融危机和长期改革开放积累的诸多深层次矛盾这样一个复杂的发展局面，曾经在国有企业生产经营和国资国企改革方面都有过辉煌历史的上海，应该在国资经营管理模式上进行怎样的探索呢？本文就此谈一些粗浅的看法。
回顾和总结
30年来，上海的国资经营管理和全国各地一样，经历过放权让利、自主经营、产业结构调整、股份制改造、境内外上市及授权经营等一系列改革。其中，上海在成立地方国资管理机构、实施再就业工程、成立地方国有资产经营公司等方面，都曾经走在全国前列。在国有经济的规模和效益上，也取得了可喜的成就。目前，上海的国资总量已突破万亿，占全市资产总量的50％以上，在地方国资总量排名中列全国第二，居各直辖市之首。
在上海的国资经营管理创新中，最能体现上海锐意改革精神，并且在全国范围取得先发效应的，莫过于上世纪80年代后期起步、90年代兴盛，并于本世纪初取得巨大成效的投融资体制创新。它使上海基本依靠自身的努力，从一个老工业基地华丽转身为一个现代化的国际大都市，为下一步的现代服务业发展和国际金融中心建设创造了坚实的物质基础和良好的人文环境。
伴随着投融资体制改革，上海的国资经营管理也进行过一些领先于全国的探索，出现了一批在本地经济发展中举足轻重的投资类国有企业。以新近成立的北京市国有资本经营管理中心为例，它提出将搭建“实现政府投资意图、推动国企改革重组、处置国有不良债务” 等6大平台，无论在文字表述还是实际功能上，都和上海10年前成立的国有资产经营公司所表达和实践的基本一致。
与此同时，和全国其他地区一样，上海的国资经营管理改革在服务城市发展需要和实现政府阶段性任务的同时，也出现了一系列问题。这些问题有的具有普遍性，有的带有上海特色，概括起来主要表现为：
政企不分，行政色彩强烈
过去上海走的是一条“集中资源、集中办事”的发展之路，具体说来，一是由政府主导产业集团的整合重组和招商引资，确保重点产业的规模和效益；二是通过众多政府性投融资平台进行资本的投放、盘活和运营，推动大规模的城市化建设。政府的意图靠自己掌控的企业实现，企业的发展取决于政府的支持，由此形成了一种“政府企业化、企业政府化”的独特现象。这一现象最大的消极后果是，企业失去了靠创新和竞争自我发展的内在动力，真正的市场竞争力被大大削弱。由于过去一、二十年上海在投资的推动下，土地、房产等资产升值释放出了大量的经济能量，给国有企业带来了巨大的规模和效益增长，从而部分掩盖了企业的行业竞争力下降，投资类企业缺乏真正投资能力的事实。
挤占资源，扭曲市场
由于得到政府的大力支持，上海的国有企业在土地的配置和使用、融资、不良资产处置、政府审批、地方政策制定和解释、司法执行，以及税收豁免和项目来源等市场资源配置方面都不同程度地享有优先待遇，因而不可避免地挤压了外地和民营企业在上海的发展空间。其结果是除了受到政府鼓励的世界500强跨国企业在上海得到较快发展外，那些真正面向市场的外地和民营企业很难依靠市场竞争和技术、服务优势在上海发展壮大。虽然近年来上海为服务业、高新技术等外地和民营企业提供了税收减免、户籍政策等优惠待遇，但效果跟提供一个公平的市场资源配置环境相比，可谓杯水车薪。
功能异化，背离战略定位
虽然大多国有企业在成立之初乃至发展过程中都提出了鲜明的发展战略，但不容忽视的现象是，很多国有企业都出现了功能异化。比较极端的例子就是相当一部分国有企业涉足了房地产，甚至在房地产上的投资和收益远远高于其主营业务。造成这种现象的原因是多方面的，比如外部利益的诱惑、政府资源的不确定性、政府项目亏损和资产固化带来的财务压力、政府监督不到位、权力膨胀等等。
各自为政，阻碍全局性战略的实施
上海国有投资体系的一大特点就是主体多，并且各自为政。在特定历史条件下，不同主体可以满足不同层面政府部门推动经济发展的需求，有其合理性，但同时也造成了国资分布的不合理，给国资委的统一部署造成困难，更阻碍了城市全局性战略的实施。
监管不透明，公司治理形式大于内容
一方面，政府刚性而紧迫的任务造成了企业操作层面上的诸多疏漏和“灰色地带”，一旦事后发现问题，因为运作不够透明规范而很难追究责任；另一方面，由于政策性和市场化的界限不明，两者都可能成为企业规避监管和逃避责任的挡箭牌。此外，国有企业干部的准政府官员地位，使政府自上而下的执行理念被复制到了国有企业，它和企业由董事会、监事会和经营层各司其职、相互制约的公司治理文化存在着天然的冲突，必然导致国有企业在具有强大执行力的外表下，公司治理却形同虚设。
改革的路径
和资本市场相结合
目前上海国有控股上市公司已有70多家，经营性国资证券化的比例明年至少将达到30％。由于上海坚持国资证券化的发展方向不变，这一比例还将迅速提高。国有企业在借力资本市场的同时，也将受制于资本市场，而监管透明、市场敏感度高的资本市场必将给国资经营管理体系造成很大冲击。
一方面，国有企业要提高自身在资本市场的运作能力，转变经营管理理念，以符合资本市场的方式发展壮大，维护自身的利益；另一方面，国资委和其他政府部门也要把握资本市场的发展趋势，熟悉资本市场的规则和监管方式，调整自身的管理手段，既要借资本市场促进国有企业的发展,又要维护国有资产的安全。在这种理念下,上海甚至可以参照资本市场的做法，率先在全国实行国有企业的公开披露和报告制度。
和金融发展相结合
企业国资法回避了金融国资和非金融国资是否应该统一管理的问题，这既可以理解成为金融国资独立于非金融国资留下了空间,也可以理解成为地方国资的弹性管理留有余地。对上海来说，后一种解读更加有利，即金融国资和非金融国资的经营管理应该统一协调发展，共同为上海的国际金融中心建设服务。
一方面，国资经营离不开金融工具的支持。上海已经明确了重点发展的支柱产业，而现存的诸多国资经营平台在重点企业集团独立发展和城市建设投资面临萎缩的双重挤压下，必然会朝股权投资和管理的方向发展。由于上海的城市容量有限，在聚集国内外资金的同时，还应该再将资本投放到其他地区，推动当地的产业发展，从而形成服务全国的资产管理中心。而这些拥有资金优势和投资功能的国资经营平台，如果没有金融工具和金融市场的支持，就不可能真正发挥好资产管理的作用。
另一方面，国资经营平台是金融市场的重要主体。上海本地的证券、银行、保险等传统意义上的金融机构普遍规模较小，缺乏行业主导企业，如果将上海的国际金融中心建设狭隘理解为提高这些本地金融企业的行业地位，则必将使上海国际金融中心建设走入误区。正确的方向应该是在完善金融市场的同时，将上海打造成服务全国的资产管理中心。具体说来，金融市场的建设必然会形成金融资本的积聚，而积聚起来的大量资本必须通过有效的机制和平台去投放获利，以推动全国产业经济的整合与发展，并充分发挥国资的引领和控制作用，从而形成良性循环。由此，打造强大的上海国资投放运营体系，不仅是上海国资经营平台的出路所在，也是上海国际金融中心建设的重要组成部分，而国资运营平台将成为资产管理中心的主要行为主体。
由此，金融与非金融国资各自经营、分头管理的现状应该逐步改变，使国资经营管理改革和金融发展形成合力，避免陷入部门利益争斗的泥潭。
和法治经济相结合
上海的资本优势和硬件水平将很容易被其他城市赶超，市场要素和产品也很容易被复制，而上海运营成本高的劣势却很难改变。那么，上海未来发展现代金融服务业、成为资产管理中心的核心竞争力在哪里？答案应该是一个健康公正、规范有序的市场环境，即一个法治的市场环境。毫无疑问，国资经营管理改革也应该朝这个方向推进。
第一，要大力纠正一些传统的习惯做法，杜绝政府行政思维和手段的传导效应通过国资的经营和投资行为向市场扩散。具体包括：将上海国资发展的中长期规划纳入地方立法的范围，真正落实人大对国资的监督；改变国资委依靠行政审批和内部备案履行职责的做法，通过地方立法因地制宜地逐步建立经营性国有企业的公开披露和报告制度，同时规范国资委的出资人权利行使方式。
第二，企业国资法对谁来监督国资委的规定因过于原则而很难落到实处；同时，该法对谁来监管国有企业的规定也很模糊，并没有赋予国资委出资人权利以外的监管职能。为避免国资监管的形式化或行政权力滥用，地方立法应该发挥积极的作用，将国资监管纳入法治的轨道，并尝试建立一个不同于一般政府部门的全新国资委。
第三，只有提高国有企业的公司治理水平,才能同时提升其投资和管理的能力。资本输出和先进的经营管理理念输出相结合,才是资产管理的核心竞争力。
和人才机制改革相结合
上世纪90年代上海曾经实现过产业结构由“二三一”向“三二一”的转变，那次调整最大的艰难就在于人员的调整。它反映出一个简单的道理：不同的管理模式、不同的产业和增长方式对人的要求是不同的，如果以不变应万变的思维方式使用人，再好的企业也会衰落，再好的制度也会失效。
随着国资经营管理路径和方法的改变，国资经营和管理的人才观也需要变革。许多传统的选人用人标准和机制都应该被改变,比如用行政思维来选拔、考核和使用企业经营者；对投资型与经营型人才、管理型与技术型人才不加区分使用；忽视行业和专业岗位工作经历而注重学历和职称的人才评价标准等等。
经济增长方式的转变决定了上海国资今后会不断朝产业链的高端发展，即朝投资和资产经营方向发展,这一过程中企业最缺的就是公司治理能力,一旦引入经营者，或跟其他所有制合作,公司治理缺陷将成为未来国资流失的重大隐患。因此，未来上海国资最需要的就是具有公司治理能力的投资和资本经营人才。
回顾上海国资国企改革的历史，无不体现了一种勇于创新和承担风险的改革精神。如今，上海虽然享有过去30年国资国企改革的巨大物质成果，但同时也面临着更复杂的形势和更高的目标，以及伴随改革而层出不穷的新问题。居安思危、解放思想，冲破传统思维和习惯做法，求索不同以往的发展路径，做好牺牲既得利益和为改革付出成本的思想和物质准备，以海纳百川的人才观建立科学的用人机制，上海就能在新时期取得国资国企改革的新突破。
作者：上海国有资产经营有限公司副总裁、法学博士 徐菲
本文章仅代表作者个人观点。